СПІВВІДНОШЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНО-ЗАКОНОДАВЧИХ ПОВНОВАЖЕНЬ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ З ЇХ ДИСКРЕЦІЙНИМИ ПОВНОВАЖЕННЯМИ В СФЕРІ ЗАХИСТУ ПРАВ ЛЮДИНИ
Баймуратов М.О.,
доктор юридичних наук, професор,
головний науковий консультант
Інституту законодавства Верховної Ради України,
член Науково-консультативної ради
при Конституційному Суді України,
Заслужений діяч науки і техніки
- Становлення та розвиток в Україні системи місцевого самоврядування європейського зразку є, по-перше, революційною подією, що пов’язана з відходом від тоталітарної системи державного управління та усвідомленням державою наявністю системи інших інтересів, що продукують територіальні спільноти, які не співпадають з інтересами держави, але й не суперечать ним.
По-друге, держава визнає існування у територіальних спільнот не тільки своїх специфічних інтересів, що детерміновані необхідністю забезпечення та супроводження достатньо повного та належного життєвого циклу кожного з членів територіальної громади (екзистенційні інтереси. – Авт.), а й здійснення такою громадою й відповідного публічного управління, що у підсумку знаходить свій реальний прояв:
а) у формуванні самостійного рівня публічної влади – публічної самоврядної (муніципальної) влади, що підтверджується її конституційно-правовою легалізацією (див. ст. 5 Конституції України);
б) у формуванні відповідного нормативного масиву, що регламентує та регулює відповідні повноваження органів місцевого самоврядування (далі – ОМСВ) та супроводжується активними процесами конституційно-правової легітимації, яка проявляється в процесі муніципальної реформи, пов’язаної з децентралізацією повноважень органів публічної влади, зокрема виконавчої влади (організаційних, нормативних, матеріально-фінансових, кадрових тощо);
в) у передачі на локальний рівень управління у власну компетенцію територіальних громад та сформованих ними ОМСВ відповідних повноважень, що раніше входили у повноваження державної виконавчої влади та були делегованими на рівень місцевого самоврядування, але, у будь-яку мить могли бути повернені виконавчій владі (здійснюється перерозподіл повноважень в межах двох рівнів публічної влади. – Авт.). Така передача в рамках децентралізації повноважень виконавчої влади здійснюється разом з передачею фінансових та інших ресурсів під кожне повноваження, що напряму детермінує зростання матеріально-фінансової самостійності територіальних громад та ОМСВ та формування ознаки самодостатності вказаних суб’єктів у вирішенні питань місцевого значення, що є основною телеологічною домінантою місцевого самоврядування та його основним об’єктом.
По-третє, сфера місцевого самоврядування виступає природною середою не тільки існування людини, а й прояву її індивідуальних інтересів, що безпосереднє пов’язані з реалізацією її прав і свобод. Вітчизняними вченими-муніципалістами висунута ідея про те, що в межах територіальної громади в умовах місцевого самоврядування реалізується весь комплекс конституційних прав, свобод і обов’язків людини і громадянина, за виключенням прав на громадянство, реєстрацію власності (хоча й це право делеговано на локальний рівень. – Авт.) та обов’язок захищати Батьківщину.
- Отже, саме на стику цих трьох складових:
1) наявності специфічних інтересів територіальної спільноти та її членів, що пов’язані з їх індивідуальними, груповими, колективними, віковими, статевими, професійними, рольовими та іншими екзистенційними потребами, та які формуються через складну та багаторівневу соціальну-нормативну систему імпресій, інтенцій, життєвих устремлінь, потреб, – а у підсумку – через соціалізацію особистості;
2) об’єктивації та усвідомлення державою та соціумом необхідностінаявності у ОМСВ відповідних – наявних, реальних, достатніх, самодостатніх, ефективних, фінансово та ресурсно забезпечених повноважень – й виникають дискреційні повноваження; та
3)трансформації сфери місцевого самоврядування зі сфери самоорганізації населення в більш широку сферу – сферу реалізації конституційних прав, свобод і обов’язків, які завдяки домінантній локальній ознаці їх реалізації та отримання соціального ефекту, трансформуються, – в муніципальні права особи, людини, члена територіального колективу – й виникають дискреційні повноваження ОМСВ саме в реалізації прав людини, їх охороні, захисті та гарантуванні.
Однак, тут треба зробити ще один важливий висновок – на рівні територіальної громади в межах місцевого самоврядування, завдяки компетенційним повноваженням ОМСВ, що скеровані на вирішення питань місцевого значення, тобто питань від розуміння, визначення та вирішення яких залежить стабільне існування та функціонування територіальної громади та кожного з її членів – жителів відповідної території, – формується локальна система реалізації, охорони, захисту та гарантування конституційних прав, свобод і обов’язків людини і громадянина, що на локальному рівні функціонування соціуму виступають як муніципальні права людини, особистості, члена територіальної громади. Отже, на нашу думку, тут виникає відповідний управлінсько-процесуальний ланцюжок, – «децентралізація» – «конституційно-законодавчі повноваження ОМСВ» – «дискреційні повноваження ОМСВ», а саме:
– з одного боку, в результаті децентралізації розширюється нормативний масив конституційних та законодавчих повноважень (на сьогодні повноваження ОМСВ закріплені в понад 10 тисячах нормативно-правових актів законодавчого рівня та перманентно продовжують розширюватися);
– з іншого боку, на основі зазначених повноважень об’єктивно виникає дискреція, у вигляді потреби в деталізації, конкретизації наведених повноважень, причому, як з метою їх більш повного і належного виконання ОМСВ, їх посадовими та службовими особами, так й з метою врегулювання нових видів суспільних відносин, що виникають в процесі життєдіяльності територіальної громади та її членів в межах відносин, що вже склалися та є сталими;
– дискреційні повноваження ОМСВ є детермінованими, вони виникають та здійснюються під впливом телеологічної домінанти місцевого самоврядування – вирішення широкого кола питань місцевого значення в інтересах територіальної громади та її членів.
Цей висновок є дуже важливим та має велике методологічне значення й особливо в контексті судового захисту прав, свобод та обов’язків людини і громадянина в рамках місцевого самоврядування. Крім того, необхідно враховувати, що цей висновок володіє великим організаційним потенціалом, бо посилення процесів децентралізації, з одного боку, розширить перелік повноважень ОМСВ, а звідси, й кадастр прав, свобод і обов’язків прав людини і громадянина, а з іншого, – розширить можливості для появи і прояву дискреційних повноважень ОМСВ, відносно таких прав, свобод і обов’язків в контексті їх належної реалізації, охорони, захисту та гарантування. Тобто, можна стверджувати, що в межах територіальної громади в умовах місцевого самоврядування виникають, функціонують та вдосконалюються дуже важливі організаційно-нормативні та організаційно-дискреційні механізми, що скеровані:
А) на реалізацію, охорону, захист, гарантування ОМСВ конституційних прав, свобод і обов’язків людини і громадянина на локальному рівні функціонування соціуму (муніципальні права людини, особистості, члена територіальної громади. – Авт.);
Б) на організаційно-нормативне супроводження ОМСВ зазначених конституційних прав, свобод і обов’язків людини і громадянина;
В) на виникнення та врегулювання дискреційних повноважень ОМСВ, що є напряму пов’язаними з їх конституційно-законодавчими повноваженнями та здійснюються в інтересах територіальної громади та її членів;
Г) на виникнення системи судового захисту конституційних прав, свобод і обов’язків людини і громадянина на локальному рівні функціонування соціуму (муніципальні права людини, особистості, члена територіальної громади. – Авт.);
Г’) на виникнення системи судового захистудискреційних повноважень ОМСВ, що є напряму пов’язаними з їх конституційно-законодавчими повноваженнямита здійснюються в інтересах територіальної громади та її членів;
- Представляє великий науковий та практичний інтерес детермінування виникнення дискреції в сфері місцевого самоврядування та ОМСВ.
На першому місці тут, зазвичай, знаходиться різноманіття локального життя, що базується на життєвому циклі людини-члена територіальної громади та всієї екзистенційної феноменології територіальної спільноти. Не дивлячись на те, що життєвий цикл людини, її груп та колективів здійснюється на основі сталих управлінських алгоритмів, в умовах повсякденності все одно перманентно виникають питання, які виходять за межі повноважень ОМСВ, однак вони є такими, що напряму пов’язані з місцевим життям, розвитком та вдосконаленням місцевого господарства, відповідної території, в т. ч. ландшафту, що є середовищем існування та функціонування територіальної спільноти. Крім того, в процесі життєдіяльності кожного конкретного члена територіальної громади – жителя, незалежно від його правового стану, виникають відповідні інтенції, потреби, інтереси, що з часом набувають колективного значення, та на які повинні реагувати ОМСВ для їх вирішення, супроводження, забезпечення, хоча вони й виходять за межі повноважень останніх.
Другим фактором, що детермінує виникнення дискреції в місцевому самоврядуванні виступає поява, втілення та застосування в повсякденну практику муніципального життя нових форм демократичної участі населення у вирішенні питань місцевого значення. Мова йде про такі форми демократичної участі населення в прийнятті управлінських рішень як –
а) представницька демократія: є найбільш апробованою в теорії та на практиці формою демократичного формування депутатського корпусу ОМСВ та вибору посадових осіб місцевого самоврядування; – партисипаторна демократія (від англ. participate – брати участь): така форма демократії, що реалізується завдяки формуванню мотивації у членів територіальних громад до участі в локальній демократії шляхом активізації їх участі у різних формах місцевого самоврядування та шляхом допомоги ОМСВ в реалізації їх повноважень;
б) деліберативна демократія: ця форма демократії тільки розвивається в рамках публічної муніципальної влади, бо в основі її механізму лежить забезпечення демократичного врядування через форми дорадчої комунікації в локальному соціумі;
в) агрегативна демократія: форма демократії, що викликана до життя функціонуванням публічної муніципальної влади, передбачає не тільки вирішення ОМСВ колективних інтересів, тобто інтересів всієї територіальної громади, а й вирішення індивідуальних інтересів конкретної людини-жителя, що є членом територіальної громади;
г) агоністична демократія: є фактично новою формою демократичної участі жителів у становленні та розвитку місцевого самоврядування, бо створена розвитком публічної муніципальної влади; саме вона дає конкретну можливість через повноваження ОМСВ та їх розширення і вдосконалення урізноманітнити життя у відповідності до демократичних цінностей, що збагачує жителів-членів територіальної громади та робить локальний соціум більш сучасним та телеологічно спрямованим за допомогою появи ширшого кола демократичних інститутів, дискурсів та форм життя, які сприяють індивіду в ідентифікації з демократичними цінностями.
Слід зазначити, що розвиток форм демократичної участі жителів у рамках публічної муніципальної влади є напряму пов’язаний з процесами децентралізації повноважень публічної державної влади, що відбуваються в умовах муніципальної реформи. Саме така реформа ставить за мету не тільки посилити компетенційні повноваження ОМСВ, а й сформувати належну і реальну суб’єктність територіальної громади, яка згідно зі ст. 140 Конституції України виступає первинним суб’єктом місцевого самоврядування і яка до тепер володіє лише декларативною правосуб’єктністю. А там де існує, функціонує та діє колективний суб’єкт – там завжди існує соціальне управління, в нашому випадку, нормативне управління, як один з його видів, а, звідси, й актуалізується можливість виникнення дискреційних повноважень у ОМСВ, а також їх розуміння, охорона та захист.
Третім фактором, що детермінує виникнення дискреційних повноважень у ОМСВ виступає глобалістський потенціал територіальних громад та самого місцевого самоврядування, що в процесах економічної, політичної і правової глобалізації, й особливо в процесах міжнародної міждержавної інтеграції, починають грати відповідну міжнародно-правову роль, набуваючи відповідні ознаки міжнародної правосуб’єктності, причому в цих умовах – формування правового середовища їх існування і функціонування перетворюється у об’єкт міжнародно-правових регламентації і регулювання.
Отже, в умовах глобалізації територіальні громади, з одного боку, здійснюють їй активний та усвідомлений спротив, зберігаючи характерологічні історичні, національні, релігійні, ментально-духовні, географічні та інші особливості територіальних спільнот, що лежать в основі їх самоідентифікації в оточуючому світі; а з іншого – є одними з активніших суб’єктів, що сприймають та запозичують позитивні досягнення глобалізації та, насамперед, послуги, що вона пропонує для внутрішнього саморозвитку територіальних спільнот – надбання інформаційних технологій та зв’язку, транспортну інфраструктуру та інфраструктуру будівництва, а також могутній культурологічний дискурс, що базується на інтеграційній основі. Саме в умовах глобалізації територіальні громади, що існують та функціонують в умовах місцевого самоврядування починають продукувати локальні інтереси, що маютьглобальну основу та є пов’язаними з застосуванням глобального дискурсу та глобальної інфраструктури – це знаходить свій прояв у активному запозиченні та використанні ОМСВ глобально-міжнародних інструментів економічного, соціального та культурологічного характеру – міжнародної банківської системиобслуговування та кредитування, форм міжнародного економічного та культурного співробітництва, інструментів локального сталого розвитку – що фактично ведуть до посилення глобалістських тенденцій в світі, але на локальному рівні існування соціуму викликають відповідні змагальні тенденції між територіальними громадами та ОМСВ різних держав, особливо в контекстуалізації поліпшення умов локального життя та надання більш широкого переліку муніципальних послуг для територіальної громади та її членів. В наведених умовах – виникнення дискреційних повноважень у ОМСВ є не тільки об’єктивним, а й природним процесом, що веде до виникнення цілого комплексу питань щодо їх вирішення, бо вони безпосередньо є пов’язаними з проблемами державного суверенітету та міжнародною правосуб’єктністю держави. А це потребує не тільки організаційного, а й насамперед нормативного супроводження – тобто відповідних регламентації, регулювання та у підсумку – забезпечення.
Важливим джерелом виникнення дискреційних повноважень ОМСВ є їх участь, а також участь територіальних громад, що їх сформували, у виконанні міжнародно-правових зобов’язань держави в сфері становлення в її межах повноцінної системи МСВ в його європейському розумінні.
Мова тут йде про те, що саме місцеве самоврядування та територіальна громада, що існує та функціонує в умовах місцевого самоврядування, – виступають безпосередньо об’єктом міжнародних міждержавних багатосторонніх регіональних договорів, – зокрема на європейському континенті, що напряму зобов’язує держави до виконання їх положень, шляхом оформлення їх у вигляді своїх міжнародно-правових зобов’язань, а потім й введення таких зобов’язань у вигляді норм міжнародного право (міжнародного договору) у своє національне законодавство з використанням національного механізму імплементації норм міжнародного права (див. ст. 9 Конституції України).
Такі міжнародні договори, як Європейська хартія місцевого самоврядування 1985 року, Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями 1980 року, Конвенція про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні 1992 року, Переглянута Європейська хартія про участь молоді в місцевому та регіональному житті 2003 року, Європейська ландшафтна конвенція 2000 року – фактично містять нові та продуктивні повноваження ОМСВ, що здійснюються в рамках та задля територіальних громад та їх членів, та об’єктивують і активізують процеси виникнення дискреційних повноважень ОМСВ, але вже з метою виконання міжнародно-правових зобов’язань самої держави. Це акцентує і рефлексує увагу науковців та правоохоронців, зокрема фахівців у сфері правовиконання, щодо обґрунтованості, пропорційності та ефективності таких дискреційних повноважень.
Вважаємо, що зазначений підхідв контексті виникнення дискреційних повноважень у ОМСВ, що детермінує та фактично ініціює територіальна громада та її члени, володіє могутнім методологічним та гносеологічним потенціалами:
– по-перше, тут фундаментальні цінності муніципальної демократії поєднуються з правами людини, причому саме в контексті їх сумісного генезису, системи, форм вираження, методів та ступенів реалізації і захисту, що підтверджує наукову якість наших підходів до розуміння сутності локальної демократії і конституювання муніципальних прав людини;
– по-друге, аксіологія муніципалізму генетично пов’язується з феноменом муніципальної влади, в основі якої знаходиться симбіоз муніципально-правової теорії та практики, що також підкреслює доброякісність нашого підходу до інституціоналізації місцевого самоврядування як рівня публічної влади в державі;
– по-третє, саме у територіальної громади та її членів в сфері місцевого самоврядування органічно виникає перелік основоположних вад – свобода, солідарність, рівність, моральність, альтруїзм, самоорганізація, самодисципліна, самовідповідальність, субсидіарність, що є не тільки сенсоутворюючими цінностями демократії, прав людини та сучасного муніципалізму, але вони є одночасно характерними ознаками цих явищ, що сходяться в центрі та просторі їх реалізації – саме в сфері місцевого самоврядування;
– по-четверте, враховуючи те, що всі наведені об’єкти – демократія (в нашому розумінні – пряма, представницька, партисипаторна тощо. – Авт.), права людини (у різних їх проявах та видах. – Авт.) і сучасний муніципалізм є об’єктами міжнародно-правового регулювання та регламентації через норми міжнародного права договірного характеру, що містяться в міжнародних міждержавних багатосторонніх договорах, то визначення місцевого самоврядування як важливого фактору глобалізації, є доктринально, нормативно, організаційно, наративно обґрунтованим і підтвердженим та праксеологічно продуктивним;
– по-п’яте, виходячи з міжнародно-правового «наповнення» інституту місцевого самоврядування, це свідчить про становлення системи дихотомії локального і глобального чинників.
- Розмірковуючи про співвідношення конституційно-законодавчих повноважень ОМСВ з їх дискреційними повноваженнями в сфері захисту прав людини, вважаємо за необхідне вказати на наступне:
– кожне повноваження ОМСВ, що є зафіксованим на конституційному або на законодавчому рівні, в широкому його розумінні, є скерованим на виконання, охорону, захист та гарантування прав людини, що мешкає на відповідній території держави в рамках територіальної громади та в умовах місцевого самоврядування;
– при системному підході та буквальному тлумаченні кожного з наведених повноважень ОМСВ витікають дискреції (організаційні, ресурсні, кадрові тощо), що є природним та звичайним явищем, бо в рамках місцевого самоврядування є відсутніми процесуальні процедури щодо реалізації повноважень ОМСВ, тому застосування дискреції є логічним засобом для реалізації таких повноважень;
– можна визначити процесуально-процедурну залежність між конституційно-законодавчими повноваженнями ОМСВ та дискреційними повноваженнями, що застосовуються ОМСВ, їх виконавчими органами для реалізації перших – а) кожному легалізованому повноваженню ОМСВ можуть відповідати відповідні дискреційні повноваження; б) якщо повноваження ОМСВ не є легалізованими в законодавстві, а формуються в явочному порядку – дискреційні повноваження відносно них, є ефективним засобом для їх наступної легалізації, враховуючи на практику їх попереднього застосування та соціальну результативність та ефективність;
– становлення та розвиток дискреційних повноважень ОМСВ об’єктивує та актуалізує питання щодо їх судового захисту в контекстуалізації захисту прав територіальної громади, її членів та місцевого самоврядування.
