Дмитро Терлецький
адвокат, кандидат юридичних наук, доцент
Голова Комітету конституційного правосуддя та прав людини
Ради адвокатів Одеської області
Конституційна скарга як національний
засіб юридичного захисту: юридичні наслідки
Конституційно визначені підстави здійснення гарантованого кожному права на звернення із конституційною скаргою до Конституційного Суду України передбачають обов’язкову наявність конкретної судової справи як загальної передумови для такого звернення. Адже згідно зі ст. 151-1 Конституції України за конституційною скаргою особи на відповідність Конституції України може бути перевірений лише закон України, застосований в остаточному судовому рішенні в її справі.
Уявляється безперечним, що особа, яка звертається із конституційною скаргою до Конституційного Суду України, керується природним прагненням домогтися у подальшому відновлення її порушених конституційних прав, зокрема шляхом перегляду остаточного судового рішення в її справі та відшкодування державою завданої їй шкоди.
Важливо наголосити, що згідно з п. 6 ч. 2 ст. 55 Закону України від 13.07.2017 № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» визначення порушених в результаті застосування закону України гарантованих Конституцією України прав людини є обов’язковою змістовною складовою конституційної скарги.
Зважаючи на особливості нормативного регулювання — вичерпання інших національних засобів юридичного захисту перед зверненням до Конституційного Суду України; відсутність у Конституційного Суду України повноважень ініціювати перегляд остаточного судового рішення по справі особи-заявника або вирішувати питання про відшкодування шкоди, завданої застосуванням до такої особи визнаного неконституційним законом України — вирішення Конституційним Судом України справи за конституційною скаргою особи per se не може задовольнити її прагнення.
Інакше кажучи, будучи національним юридичним засобом захисту субсидіарного та виключного характеру, конституційна скарга набуває для особи-заявника практичної цінності не відокремлено, а лише в системно-функціональному зв’язку із іншими засобами юридичного захисту.
Наведене, звісно, не виключає і не заперечує загальнозначущого ефекту конституційної скарги, але визначає змістовний наголос, передусім, на її дієвості як засобу юридичного захисту конституційних прав особи-заявника. І саме у цьому аспекті важливо ідентифікувати ті проблеми, які натепер нівелюють практичну значущість конституційної скарги саме для особи-заявника.
По-перше, процесуальне законодавство України та, як наслідок, релевантна правозастосовна практика не зазнали необхідних змін задля належного забезпечення можливості відновити попередній юридичний стан, який передував застосуванню судом у процесі вирішення справи правового акта, надалі визнаного неконституційним.
Нагадаємо, що «встановлена Конституційним Судом України неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, якщо рішення суду ще не виконане» процесуальним законодавством України визначена як одна з підстав перегляду за нововиявленими або виключними обставинами судових рішень, якими закінчено розгляд справи і які набрали законної сили (п.1 ч. 5 ст. 361 КАС України, п.1 ч. 3 ст. 320 ГПК України, п.1 ч. 3 ст. 423 ЦПК України).
У цьому зв’язку в академічних і професійно-практичних колах, за вже усталеною традицією, звертається увага на принципове застереження для перегляду судової справи – «якщо рішення суду ще не виконане».
Безперечно, таке застереження становить значущий недолік з позиції повноти та ефективності захисту конституційних прав будь-якої особи. Очевидно також, що для особи, яка, виконавши всі вимоги чинного законодавства, спромоглася отримати рішення Конституційного Суду України про визнання застосованого судом правового акта неконституційним, таке застереження є критичним. Особливо, якщо взяти до уваги позицію Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду по справі № 818/1131/17, за якою «… рішення не може вважатись невиконаним в контексті приписів п. 1 ч. 5 ст. 361 КАС України, оскільки рішення, що набрало законної сили, яким у задоволенні позову відмовлено, не передбачає примусового виконання».
Спроби виправити ситуацію, що склалася (наприклад, законопроект 8620), наразі не отримали політичної підтримки та сприймаються багатьма правниками достатньо скептично через очікуване стрибкоподібне зростання навантаження та непрогнозовані наслідки.
На цьому фоні відсутність відповідного застереження у Кримінальному процесуальному кодексі України (п. 1 ч. 3 ст. 459), враховуючи завдання та особливості кримінального провадження, навпаки інтерпретується як необхідний захід.
Навмисно залишаючи осторонь дискусію щодо виправданості наведеного застереження, вважаємо за необхідне наголосити на іншому.
Для правозастосовної практики щодо перегляду судових рішень у зв’язку із встановленою неконституційність правового акта чи або окремого положення, застосованого судом при вирішенні справи, фундаментальне значення має зовсім інше питання права.
Відповідно до ч. 2 ст. 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Ані Конституція України, ані Закон України від 13.07.2017 № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» не містять виключень щодо дії рішень Конституційного Суду України, зокрема ухвалених по справам за конституційними скаргами: їх зворотна дія у часі за будь-яких обставин не передбачена.
Показовою в цьому плані є позиція Верховного Суду у справі про перегляд за виключними обставинами постанови Верховного Суду від 25.04.2018 у справі 820/2640/17, за якою «…рішення Конституційного Суду України не має ретроактивності та змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення рішення» (§29).
І якщо для Верховного Суду наведена позиція була одним із додаткових аргументів для відмови в задоволенні заяви про перегляд за виключними обставинами остаточного судового рішення, то, наприклад, для Восьмого апеляційного адміністративного суду у подібній ситуації вона набула вирішального значення. Зокрема, в ухвалі по справі 809/562/18 суд вказав, що «На дату виникнення спірних правовідносин у цій справі, а також під час розгляду цієї справи в суді, правове регулювання було іншим, а позаяк рішення Конституційного Суду України має перспективну дію, відповідач діяв в межах правового поля і керувався наведеними чинними на той момент положеннями законодавства. … За таких обставин, Рішення Конституційного Суду України від 25.04.2019 у справі № 3-14/2019 на спірні правовідносини не може вплинути, оскільки правовідносини у даній справі виникли до прийняття такого рішення».
Аналіз наведених та інших подібних судових рішень засвідчує, що натепер рішення Конституційного Суду України по справі за конституційною скаргою не забезпечує дійсний перегляд остаточного судового рішення, в тому числі по судовій справі особи-заявника.
По-друге, відповідно до ч. 3 ст. 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Аналіз правозастосовної практики засвідчує, що попри той факт, що і через двадцять три роки після прийняття Конституції України державою не виконано позитивний обов’язок ухвалити відповідний закон, який мав би визначити порядок та умови такого відшкодування, суди застосовують положення ч.3 ст. 152 Конституції України як норму прямої дії і вирішують справи по суті заявлених вимог справи.
Виходячи із неприпустимості відмови у розгляді справи з мотивів відсутності, неповноти, нечіткості, суперечливості законодавства, що регулює спірні відносини, суди вказують, що відсутність відповідного закону не може бути підставою для відмови у позові. Відповідно, неконституційність закону, встановлена Конституційним Судом України визнається підставою для застосування наслідків, передбачених ст. 1175 Цивільного кодексу України, оскільки регламентована цією нормою цивільно-правова відповідальність у вигляді відшкодування шкоди, заподіяної прийняттям нормативно-правових актів, визнаних незаконними, стосується також і випадків визнання неконституційними законів.
При цьому питання визначення співвідношення конкуруючих норм Конституції України суди вирішують на користь ч. 3 ст. 152 Конституції України, посилаючись на те, що шкода була завдана через застосування до позивачів неконституційних нормативно-правових приписів.
Втім, привертає увагу, що судами задовольняються виключно вимоги майнового характеру щодо соціальних виплат і щодо досить вузького кола осіб (судді, прокурори). Практика вирішення майнових вимог в інших сферах, як і щодо відшкодування моральної шкоди – відсутня. На цьому тлі позитивні здобутки судової гілки влади щодо вирішення питання про відшкодування завданої особі визнаним неконституційним актом або його частиною матеріальної шкоди у соціальній сфері давали підстави для обережного оптимізму щодо вирішення спорів у подібних правовідносинах на майбутнє.
Очікувано, формування сталої та єдиної судової практики у подібних правовідносинах мав би забезпечити Верховний Суд. Втім, у постанові від 05.06.2019 по справі № 686/23445/17 Велика Палата Верховного Суду, докорінно змінивши усталений підхід до визначення юрисдикційної приналежності наведених спорів, оминула своєю увагою найбільш проблемні аспекти застосування положення ч. 3 ст. 152 Конституції України.
Велика Палата Верховного Суду, зокрема, вказала: «У справі, що розглядається, ОСОБА_1 у позовній заяві просив відшкодувати йому збитки, завдані прийняттям неконституційного акта, у вигляді недоплаченої заробітної плати за певний період у 2008 році та компенсації втрати її частини внаслідок несвоєчасної виплати, недоплаченого щомісячного грошового утримання за певний період у 2008 році та компенсації втрати його частини у зв`язку з несвоєчасною виплатою.
Отже, предметом спору є стягнення збитків у вигляді неотриманої частини заробітної плати та щомісячного грошового утримання, які мали бути нараховані позивачу у 2008 році (січень – травень), коли він працював суддею, тобто перебував на публічній службі, а також стягнення компенсації у зв`язку з несвоєчасною виплатою.
З огляду на вказане можна зробити висновок, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, до чого включається і виплата заробітної плати та щомісячного грошового утримання».
Відповідно, Велика Палата Верховного Суду скасувала всі постановлені судові рішення та закрила провадження у справі, оскільки спори, пов`язані з проходженням публічної служби, мають розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Прикметно, що порушення правил юрисдикції не були ані головним, ані, тим більше, єдиним аргументом особи, яка подала касаційну скаргу. Насамперед, йшлося про неприпустимість застосування до спірних правовідносин положень статті 1175 Цивільного кодексу України та виключно перспективний характер дії рішень Конституційного Суду України, що унеможливлює здійснення права на відшкодування шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними. Однак замість того аби шукати відповіді на складні питання, Велика Палата Верховного Суду, на жаль, ухилилася від їхнього вирішення.
Підбиваючи підсумки, варто зазначити, що конституційна скарга не є панацеєю. Це лише один, хоча і дуже важливий, засіб юридичного захисту конституційних прав особи. Звернення до Конституційного Суду України з конституційною скаргою, як і звернення до Європейського суду з прав людини, покликане відігравати в певному сенсі екстраординарне, виключне призначення. Однак виключне призначення конституційної скарги не повинно дорівнювати нездійсненному. Так само публічний ефект конституційної скарги не має підміняти її практичну значущість для особи-заявника. Показово, що вирішення окреслених проблем потребує функціональної взаємодії різних органів держави, об’єднання їхніх зусиль у здійсненні визначального обов’язку держави – утвердження та забезпечення прав і свобод людини. Дуже хочеться вірити, що Верховна Рада України, Конституційний Суд України та суди системи судоустрою разом зможуть перетворити це декларативне гасло на реальність. Наодинці їм це точно не вдасться.
