ВАШІЙ УВАЗІ ДОПОВІДЬ МИХАЙЛЕНКО В.В. НА НАУКОВО-ПРАКТИЧНІЙ КОНФЕРЕНЦІЇ «ЗАХИСТ ПРАВ ЛЮДИНИ ТА ГРОМАДЯНИНА В УМОВАХ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ»

Михайленко В.В.

суддя Вищого антикорупційного суду

к.ю.н.

КОНСТИТУЦІЙНА СКАРГА В КОНЦЕПЦІЇ ВИЧЕРПАННЯ ЕФЕКТИВНИХ ЗАСОБІВ НАЦІОНАЛЬНОГО ПРАВОВОГО ЗАХИСТУ

Стаття 13 Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини гарантує право на ефективний засіб юридичного захисту – кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.Ця стаття Конвенції вимагає наявності засобу правового захисту, що дає змогу розглянути по суті будь-яке “звернення з оскарженням” порушень Конвенції та надати відповідне відшкодування. Обсяг цього зобов’язання змінюється залежно від характеру скарги. Проте вимагається, щоб засіб правового захисту був “ефективним” як з правої, так і практичної точок зору [1].

Як зазначено в Додатку до Рекомендації Rec(2004)6 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам “Щодо вдосконалення національних засобів правового захисту”, “орган”, про який ідеться у статті 13, не обов’язково має бути судовим, але якщо він не є таким, то його повноваження і ті гарантії, які він надає, доцільно визначати з огляду на реальну ефективність засобу правового захисту, який він забезпечує[1]. В сучасних реаліях побудови європейського демократичного порядку право на ефективний засіб національного юридичного захисту пов’язано переважно зі спроможністюсудових систем на внутрішньому рівні «втрутитися» в процес порушення прав людини і врегулювати ситуацію без залучення міжнародної установи.

Окрім того, що ефективні засоби повинні існувати як інституції в контексті гарантованого права людини, конвенційний механізм передбачає їх вичерпання (за наявності) як один із критеріїв прийнятності звернення до Європейського Суду з прав людини. З огляду на пункт 1 ст. 35 Конвенції Суд може брати справу до розгляду лише після того, як було вичерпано всі національні засоби юридичного захисту, згідно із загальновизнаними принципами міжнародного права. Разом з тим, єдині засоби, які згідно з пунктом 1 статті 35 мають бути вичерпані, це ті, що пов’язані з передбачуваним порушенням, і є доступними і достатніми. Звичайно, наявність таких засобів має бути достатньою не тільки в теорії, а й на практиці[2].

Виходячи з практики Європейського Суду з прав людини, вичерпання національних засобів ефективного правового захисту як критерію прийнятності має під собою три основних засади. По-перше, надання Державі можливості попередити чи виправити допущені порушення до того, як відповідні доводи будуть представлені перед Європейським Судом. По-друге, встановлений Конвенцією механізм захисту, являється додатковим по відношенню до внутрішньодержавних систем захисту прав людини[3]. Виходячи із принципу субсидіарності, роль ЄСПЛ в захисті прав людини повинна мати вторинну природу, отже з огляду на ст. 13 в поєднанні з п. 1 ст. 35 Конвенції наявність ефективних засобів національного правового захисту презюмується. По-третє, ці положення надають можливість Державі-відповідачу висловити свою позицію про наявність засобів національного юридичного захисту, їх ефективність та звернення до них заявником до того, як це зробить Європейський Суд.

В контексті вичерпання ефективних засобів національного правового захисту актуальним стає питання віднесення до нихреалізації інституту конституційної скарги. Розглядаючи спеціальні та загальний засоби правового захисту, Комітет міністрів Ради Європи зазначив, що більшість національних засобів правового захисту щодо порушень Конвенції було створено з цільовим обсягом застосування. Досвід показує, що в разі належного тлумачення та застосування такі системи “спеціальних засобів правового захисту” можуть бути дуже ефективними. Деякі держави запровадили також загальний засіб захисту (наприклад, у Конституційному суді), яким можна скористатися у випадках скарг, стосовно яких не можуть застосовуватися наявні спеціальні засоби правового захисту. В деяких державах-членах загальний засіб захисту може застосовуватися паралельно з іншими засобами правового захисту чи навіть до того, як їх буде вичерпано. Якщо існує загальний засіб правового захисту в Конституційному суді, то за певних обставин скарга може подаватися навіть до вичерпання інших національних засобів правового захисту[1].

Конституційна скарга поряд зі зверненням до національного суду останньої інстанції для вирішення скарги, може також сприяти забезпеченню узгодженості або розвитку, тлумаченню і застосуванню захищених прав на національному рівні, результатом чого, як правило, стає підвищення такого захисту. Через свої рішення в окремих справах, які згодом стають предметом скарг до Страсбурзького суду, конституційний суд може безпосередньо брати участь у судовому діалогу на національному та європейському рівнях. Ці два аспекти – забезпечення засобів правового захисту щодо судового розгляду на найвищому національному рівні скарг про порушення прав згідно з Конвенцією – сприяють ефективному функціонуванню принципу субсидіарності в рамках загальної системи Конвенції [4, c. 48].

В 2017 роціінститут конституційної скарги з’явився і в Україні. Так, відповідно до ст. 55 Закону України «Про Конституційний Суд України» конституційною скаргою є подане до Суду письмове клопотання щодо перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) закону України (його окремих положень), що застосований в остаточному судовому рішенні у справі суб’єкта права на конституційну скаргу. Суб’єктом права на конституційну скаргу є особа (крім юридичних осіб публічного права), яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон України (його окремі положення) суперечить Конституції України. Включення механізму конституційної скарги в українську правову реальність супроводжувалося протилежними поглядами щодо її необхідності. З одного боку, цей інститут просувався якдодатковий національний спосіб захисту прав людини, що має сприяти розширенню правозахисних варіантів та підвищенню їх ефективності. Противники ж нововведення апелювали до того, що інститут конституційної скарги – це додатковий фільтр на шляху доступу до Європейського Суду з прав людини, який необхідно буде вичерпувати. На сьогоднішній день це протиріччя не вирішене.

Враховуючи текстуальне визначенняпоняття, а також з огляду на процедурні норми, пов’язані з розглядом конституційної скарги, її українська модель в концепції вичерпання ефективних засобів національного юридичного захисту може розглядатися у двох вимірах. В першому виміріконституційна скаргавідноситься до екстраординарного способу, доступ до якого сам по собі пов’язаний з вичерпанням всіх національних засобів юридичного захисту. Адже звернення до Конституційного Суду України допускається за наявності ухваленого в порядку апеляційного перегляду судового рішення, яке набрало законної сили, а в разі передбаченої законом можливості касаційного оскарження – судового рішення, винесеного в порядку касаційного перегляду (п. 1 ч. 1 ст. 77 Закону України «Про Конституційний Суд України»). Разом з тим, цей підхід критикується сучасними конституціоналістами. На думку М. Савчина, потребує конкретизації у законі конституційна формула «вичерпання засобів правового захисту» як критерію допустимості конституційної скарги. Як свідчить зарубіжний досвід, це питання лежить переважно у площині свободи розсуду конституційних судів [5, c. 8]. В іншому вимірі, конституційна скарга сама може стати ефективним засобом національного правового захисту, вичерпання якого єобов’язковим перед зверненням до міжнародних судових установ.

З огляду на те, що механізм конституційної скарги є ще досить молодим і практично не перевіреним, на сьогоднішній день відсутня практика ЄСПЛ з приводу його ефективності іобов’язковості в контексті вичерпання національних засобів правового захисту. Разом з тим, певні прогнози можна робити порівнюючи українську правову систему з системами інших європейських держав та з огляду на відповідні прецеденти ЄСПЛ. Розглядаючи ту чи іншу інституцію як внутрішньодержавний орган влади, що є ефективним засобом національного правового захисту, Суд виходить із різних факторів, в першу чергу, від змісту самого порушеного права, яке підлягає захисту. Наприклад, часткова відповідність прав, гарантованих Конвенцією, та тих, що закріплені на рівні Конституції Іспанії, зазвичай зумовлює заявників вичерпувати національні засоби шляхом звернення до Конституційного Суду за процедурою amparo (в порядку провадження про захист конституційних прав і охоронюваних законом інтересів).

У справі «Castells v.Spain»Європейський Суд відхилив зауваження Уряду, що заявник не вичерпав внутрішніх засобів правового захисту так як при провадженні в Конституційному Суді не піднімав питання про порушення його права на свободу вираження думки. Європейський Суд зазначив, що причину невдачі скарги amparo слід шукати в тих межах, якими на той час обмежив свою компетенцію Конституційний Суд. В його розумінні проблема допустимості достовірності фактів як засобу захисту піднімає питання тлумачення закону, а не питання відповідності Конституції, і застосуванням статті 161 Кримінального кодексу у справі, що розглядається, повинні займатися загальні суди. Отже, Суд вважає, що заявник дійсно поставив перед Конституційним Судом, «по крайній мірі, в принципі», питання, що стосуються статті 10 Конвенції [6].

В іншій справі Заявник скаржився на те, що обов’язок депонувати в державних установах суми, які виплачуються в якості цінних паперів без компенсації, і штраф, який було накладено у випадку невиконання цього обов’язку, порушує право на мирне володіння майном, гарантоване ст. 1 Першого протоколу. На національному рівні заявник звернувся до Конституційного Суду, який відхилив відповідну заяву. Оскільки заявник вважав остаточним рішення саме Конституційного суду, шестимісячний строк звернення до ЄСПЛ ним вирахувано від цієї дати. В свою чергу, Європейський Суд зазначив, що не зобов’язаний виносити рішення з приводу, чи розкривають факти, представлені заявником, видимість порушення, оскільки заява повинна бути подана протягом шести місяців після прийняття остаточного рішення. Тим не менш, в цій справі Суд відмічає, що як вказав Конституційний Суд, право власності, гарантоване статтею 33 Конституції Іспанії, не може бути предметомrecurso de amparo. Відповідно, остаточним рішенням для цілей пункта 1 статті 35 Конвенції було рішення Високого суду Андалусії, яке було винесено значно раніше шести місяців до подання скарги до ЄСПЛ [7]. Тобто в даному випадку відхилення скарги іспанським Конституційним Судом не було визнано остаточним рішенням, від якого має відраховуватися шестимісячний строк, у зв’язку з незастосовністюв національному законодавстві конституційної процедури для захисту порушеного права.

Слід зазначити, що в українському варіанті також спостерігається збіг конвенційних і конституційних прав, однак чи зумовлює це обов’язкове звернення до Конституційного Суду України, наразі не зрозуміло.

Інший підхід щодо обов’язковості вичерпання механізму конституційного провадження ЄСПЛ застосував у справі «D.H. and others v. Czech Republic».Тут Уряд також стверджував, що заявники не використали всіх доступних засобів; жоден не скористався своїм правом на оскарження рішень про направлення до спеціальних шкіл; шестеро не подавали апеляції до Конституційного суду; серед тих заявників, які звернулися до Конституційного суду, тільки п’ятеро фактично оскаржили рішення про направлення до спеціальних шкіл. Однак, на відміну від попередньо зазначеного рішення, ЄСПЛ відхилив цей аргумент з тих підстав, що національні органи самі не звертали увагу на необхідність конституційного провадження. Суд вказав, що Конституційний суд Чехії вирішив залишити без уваги той факт, що жоден із заявників не спробував оскаржити рішення про направлення до спеціальної школи або подати позов для захисту своїх особистих прав упущення. За цих обставин, на його думку, було б занадто формально вимагати від заявників удаватися до такого засобу правового захисту, який навіть вищий суд країни не зобов’язував їх використовувати.  Крім того, завдяки тому, що ці п’ять заявників подали позови до Конституційного суду в належній формі, Конституційний суд мав можливість винести рішення по всім скаргам, які заявники потім передали на розгляд до Європейського суду. Конституційний суд також дійшов висновку про те, що предмет позовів виходить за межі особистих інтересів заявників і в цьому сенсі його рішення має більш загальне застосування. Однак Конституційний суд обмежився перевіркою тлумачення та застосування компетентними органами відповідних положень законодавства без урахування наслідків їх застосування, які, як стверджували заявники, мали дискримінаційний характер. Що стосується скарг на расову дискримінацію, Конституційний суд заявив, що його роль не полягає в оцінці загального соціального контексту. За цих обставин, ніщо не дозволяє припустити, що рішення Конституційного суду було б іншим, якби він виніс його у справах тринадцяти заявників, які не звернулися з позовом до Конституційного суду або не оскаржили рішення директора спеціальної школи. У світлі цих міркувань, Європейський суд не переконаний, що в особливому контексті даної справи, цей засіб правового захисту дозволив би заявникам досягти задоволення їхніх позовів або надати розумні шанси на успішне вирішення справ [8].

Отже, крім змісту права, факторами віднесення процедури конституційної скарги до ефективних засобів національного права може бути нормативне закріплення її реалізації на національному рівні; ставлення самої держави до необхідності її застосування; результат, якого міг би досягнути заявник у випадку використання цієї процедури; а також наслідки використання чи невикористання права на конституційну скаргу в кожній конкретній справі.

Повертаючись до української реальності, останнімчасом Конституційний Суд України розглянув декілька конституційних скарг, висновки в рішеннях по яких можуть суттєво вплинути на практику правозастосування і відновлення прав інших осіб. Як приклад, можна навести рішення від 13 червня 2019 року № 4-р/2019 у справі № 3-208/2018(2402/18), якимвизнанонеконституційним положення частини другої статті 392 Кримінального процесуального кодексу України щодо унеможливлення окремого апеляційного оскарження ухвали суду про продовження строку тримання під вартою, постановленої під час судового провадження в суді першої інстанції до ухвалення судового рішення по суті. Також визначним в цьому питанні, хоча і неоднозначно сприйнятим, вбачається рішення від 25 червня 2019 року № 7-р/2019 у справі № 3-68/2018(3846/17, 2452/18, 3657/18, 347/19), яким визнано неконституційнимположення частини п’ятої статті 176 Кримінального процесуального кодексу України, де передбачено, щозапобіжні заходи у вигляді особистого зобов’язання, особистої поруки, домашнього арешту, застави не можуть бути застосовані до осіб, які підозрюються або обвинувачуються у вчиненні злочинів, передбачених статтями 109–114¹, 258–258⁵, 260, 261 Кримінального кодексу України. Як вбачається із наведених ситуацій, використання механізму конституційної скарги виявилося досить ефективним засобом для конкретних заявників, яке однак не ставить остаточну крапку в цих питаннях, адже відповідні рішення підлягають перегляду.

Правило щодо необхідності вичерпання ефективних засобів національного захисту до моменту звернення до ЄСПЛ застосовується з певним ступенем гнучкості і без надмірного формалізму. Воно не є ні абсолютним, ні спроможнім автоматично застосовуватися, відповідно при його застосуванні Європейський суд повинен реально враховувати не лише наявність формальних засобів правового захисту в правовій системі Договірної Сторони, але й в контексті, в якому вони діють, і особисті обставини заявника [9, c. 61]. Це означає, зокрема, що Суд повинен досить реалістично брати до уваги не тільки наявність формальних засобів захисту в правовій системі відповідної договірної держави, але й загальний контекст, в якому вони функціонують, а також особисті обставини заявника. Він повинен визначити, з урахуванням усіх обставин справи, чи зробив заявник все, що розумно було б очікувати від нього для того, щоб вичерпати внутрішні засоби правового захисту [10].

Умова вичерпання внутрішніх засобів правового захисту, що міститься в п.1 статті 35 Конвенції, заснована на припущенні, що національна правова система забезпечує ефективний засіб правового захисту від стверджуваного порушення. Уряд, який заявляє, що не всі засоби правового захисту були вичерпані, має переконати Суд у тому, що такі засоби були доступні в теорії і на практиці у відповідний момент часу; це означає, що засіб був доступним, здатним відновити права, на порушення яких скаржиться заявник, та гарантувати розумні шанси на успіх [11].

Перелік використаних джерел:

1. Рекомендація Rec(2004)6 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам “Щодо вдосконалення національних засобів правового захисту”. Верховна Рада України : [сайт]. URL:https://zakon.rada.gov.ua/laws/show /994_718
2. Справа «MC FARLANE v. IRELAND» (Заява №. 31333/06) :рішення Європейського Суду з прав людини від 10 вер. 2010 р. European Court of Human Rights : [сайт]. URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-100413
3. Справа «Selmouni v. France», (Заява № 25803/94) : рішення Європейського Суду з прав людини від28 лип. 1999 р. European Court of Human Rights : [сайт]. URL:http://hudoc.echr.coe.int/rus?i=001-58287
4. Керівництво з належної практики щодо національних засобів правового захисту (ухвалено Комітетом Міністрів 18 вересня 2013 року) : Електронний ресурс. Режим доступу: https://rm.coe.int/k-/1680695aab
5. Савчин М.В. (2016), Систематика судового захисту у світлі зобов’язальної природи прав людини, Слово Національної школи суддів України, № 3, С. 6-18.
6. Справа «Castells v.Spain», (Заява №11798/85) : рішення Європейського Суду з прав людини від23 квіт. 1992 р. European Court of Human Rights : [сайт]. URL:http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-57772.
7. Справа «De Parias Merry v.Spain», (Заява №40177/98) : рішення Європейського Суду з прав людини від19 жовт.1999 р. European Court of Human Rights : [сайт]. URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-5626.
8. Справа «D.H. and others v. Czech Republic», (Заява №57325/00) : рішення Європейського Суду з прав людини від13 лист. 2007 р. European Court of Human Rights : [сайт]. URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-83256.
9. Право Европейской конвенции по правам человека / Харрис, О’Бойл и Уорбрик; [перевод с англ. Власихин В.А. и др.]. – Науч. Изд., 2-е издание, дополн. – М: Развитие правовых систем, 2018. – 1432 с.
10. Справа «İlhan v. Turkey» (Заява №. 22277/93) :рішення Європейського Суду з прав людини від 09 лист. 2004 р. European Court of Human Rights : [сайт]. URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-67346
11. Справа « v. the United Kingdom»(Заява №. 24888/94) :рішення Європейського Суду з прав людини від16 груд. 1999 р. HUDOC. European Court of Human Rights : [сайт]. URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-58594