щодо ризиків Проекту Закону про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення окремих положень законодавства з питань судоустрою і статусу суддів
(№ 4180 від 04.03.2016 р.)
Обговоривши Проект Закону про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення окремих положень законодавства з питань судоустрою і статусу суддів, внесений до Верховної Ради України народними депутатами України Алєксєєвим С.О., Сироїд О.І., Крулько І.І., Ємцем Л.О. (№ 4180 від 04.03.2016 р.) (надалі – Проект), учасники засідання дійшли до наступних висновків:
- Щодо обмеження трудових прав державних службовців (ст. 49-2 КЗпП України)
У проекті пропонується доповнити статтю 49-2 Кодексу законів про працю України нормою про те, що вимоги частин першої – третьої цієї статті не застосовуються до працівників, які вивільняються у зв’язку із змінами в організації виробництва і праці, пов’язаними з виконанням заходів під час мобілізації, на особливий період, а також у зв’язку з припиненням (ліквідацією, реорганізацією) органів державної влади.
Ці вимоги стосуються:
- персонального попередження про наступне вивільнення працівників не пізніше ніж за два місяці;
- врахування переважного права на залишення на роботі у випадках змін в організації виробництва і праці;
- обов’язку пропонувати працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації;
- обов’язку повідомляти державну службу зайнятості про заплановане вивільнення працівників;
Відповідно до ст. 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Таким чином, позбавлення державних службовців частини прав, які є гарантіями конституційного права на працю, свідчить про очевидне звуження змісту їх прав.
- Щодо вимог до членів ВРЮ та ВККС
Проект пропонує відмовитися від такої вимоги до члена ВРЮ та ВККС як наявність стажу на посаді судді понад 15 років.
Членом ВРЮ чи ВККС може стати суддя, обраний безстроково, або суддя у відставці, безвідносно до стажу.
Ці зміни дозволяють обрати до складу ВККС і ВРЮ молодих суддів, що відповідає інтересам судової влади. Доцільно було б взагалі забрати вимогу, що суддя-кандидат до ВРЮ чи ВККС повинен бути обраний безстроково. Бо серед вперше призначених суддів теж є досвідчені авторитетні юристи, які здатні бути ефективними членами цих органів. Водночас, судді у відставці повинні бути усунені від участі в органах судової влади. Вони не мають достатньої мотивації захищати суддів.
- Щодо вимог до суддів апеляційних, вищих та Верховного Суду
Проект запроваджує спеціальну процедуру призначення вперше судді апеляційного, вищого та Верховного Суду. Головне – кандидатами можуть були не лише судді, які мають стаж 5 років, але й адвокати та науковці, які мають 10 років стажу, але ніколи не були суддями.
Зазначена норма спрямована на збільшення кола потенційних кандидатів. Водночас, усунення від конкурсу юрисконсультів, помічників суддів, нотаріусів, прокурорів, слідчих та інших представників юридичної професії містить ознаки дискримінації.
У 10 пункті «Основних принципів щодо незалежності правосуддя», схвалених резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної Асамблеї ООН від 29 листопада та 13 грудня 1985 визначено, що особи, відібрані для судових посад, повинні мати високі моральні якості і здібності, а також відповідну добору кваліфікацію в галузі права. Будь-який метод добирання суддів мусить гарантувати від призначення суддів за неправомірними мотивами. При підборі суддів не повинно бути дискримінації щодо певної особи за ознаками раси, кольору шкіри, статі, релігії, політичних та інших переконань, національного чи соціального походження, майнового стану та іншого.
Аналогічні вимоги містяться і в рекомендації (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів.
Відсутність досвіду роботи суддею у суддів апеляційної та касаційної інстанцій, а іноді практичного досвіду роботи в суді, особливо у науковців, може спричинити нерозуміння специфіки роботи суду першої інстанції. Тим більше, спеціального навчання кандидатів на посаду судді апеляційної та касаційної інстанції проектом закону не передбачено.
Нелогічним є те, що до кандидатів в суди перших інстанцій ставляться вимоги пройти спеціальну підготовку кандидатів на посаду судді, яка включає теоретичну та практичну підготовку судді в Національній школі суддів України. Водночас ці вимоги відсутні для кандидатів в суди вищих інстанцій, які повинні провіряти рішення місцевих судів на предмет їх відповідності законодавству України та матеріалам справи. Зайняття посади судді вищої інстанції без практичної підготовки для цього є неприпустимим, оскільки як теоретична підготовка науковців, так і адвокатська діяльність можуть бути настільки різноманітними, що не складатимуть необхідний досвід для здійснення якісного судочинства
У Європейській Хартії про статус суддів (1998) визначено, що законом має передбачатися забезпечення належної підготовки за державний кошт кандидатів, відібраних для ефективного виконання обов’язків судді. В пояснювальній записці до вказаної хартії вказано, що характер обов’язків судді, посада якого вимагає розплутувати комплексні ситуації, які дуже часто є складними в плані поваги до людської гідності, є таким, для якого “абстрактної” перевірки здатності до обіймання посади недостатньо. Кандидати, яких обрано для виконання обов’язків судді, повинні проходити відповідний курс спеціальної підготовки.
У п. п. 23, 24 Висновку №4 (2003) Консультативна рада європейських суддів також зазначила, що судді, які відбираються з числа найкращих юристів, які мають ґрунтовний досвід, повинні отримати початкову підготовку, оскільки виконання суддею своїх обов’язків є для них новим завданням, яке передбачає особливий підхід у багатьох сферах, насамперед щодо професійної етики судді, процесуальних правил, а також відносин з особами, залученими до судового процесу.
Таким чином, призначення суддів з числа осіб, які не мають спеціальної професійної підготовки суперечить міжнародним стандартам у галузі правосуддя.
Проектом також не передбачено, як практично встановити, що адвокат має досвід професійної діяльності адвоката саме щодо здійснення представництва в суді та/або захисту від кримінального обвинувачення щонайменше десять років.
- Щодо обмеження повноважень Ради суддів України
У проекті є декілька норм, які зменшують повноваження органів суддівського самоврядування. Зокрема, Раду суддів України пропонують позбавити низки повноважень:
- погодження кількості суддів в судах загальної юрисдикції;
- погодження порядку проведення іспиту та методики встановлення його результатів;
- затвердження положення про формування та ведення суддівського досьє.
Фактично Рада суддів України повністю усувається від участі в оцінюванні суддів. Їй відведена роль стороннього спостерігача.
Рада – це орган захисту інтересів суддів. Для цього Рада повинна мати інструменти впливу на процедуру оцінювання, тим більше, проект істотно розширює кількість і зміст цих процедур.
У п. 9 Великої хартії суддів (Основоположні принципи) КРЕС (2010, Страсбург) визначено, що органи судової влади повинні брати участь у прийнятті всіх рішень, які впливають на практику судових функцій (організацію судів, процедур, іншого законодавства). Таким чином, усунення Ради суддів України від оцінювання суддів є звуженням гарантій незалежності судової влади.
Занепокоєння викликає й те, що усуваючи Раду суддів, законопроект допускає до оцінювання новий «викривальний» орган – Громадську раду доброчесності, по суті закладаючи підвалини для обвинувального характеру оцінювання. Очевидно, що ні ВККС, ні ГРД не будуть захищати суддів.
- Щодо зміни судоустрою
У ст. 21 Закону «Про судоустрій та статус суддів» пропонується змінити види і склад місцевих судів. Місцевими загальними судами мають стати окружні суди, які утворюються у одному або декількох районах чи районах у містах, або у місті, або у районі і місті.
Практичної доцільності у таких змінах немає. Місцеві загальні суди розглядають цивільні, кримінальні, адміністративні справи, сторонами яких виступають фізичні особи. Дані суди повинні бути доступними (з практичної точки зору) для вказаних осіб. Водночас, у випадку створення окружних судів, які охоплюватимуть декілька районів, чи міст доступність суду для осіб, особливо тих, які мають певні фізичні вади буде обмеженою.
Крім цього, у випадку прийняття цих змін, необхідним буде значне фінансування для створення та організації діяльності окружних судів, що за теперішньої економічної ситуації для держави є зайвим тягарем. Видається, що метою цих змін є лише ліквідація існуючих судів і створення на їх місці інших.
Окрім того, проект не врегульовує питань щодо умов переведення суддів. Зазначена прогалина закладає ризик масового порушення прав суддів у зв’язку із не переведенням на посаду суддів у новостворених окружних судах.
В той час, Монреальська універсальна декларація щодо незалежності правосуддя (Монреаль, 1983) зазначає, що розпуск суду не повинен впливати на суддів, що працюють у ньому. У такому випадку вони обов’язково повинні бути переведені до інших судів того ж самого рівня.
- Щодо антикорупційних заходів
Значна частина законопроекту присвячена антикорупційним нормам.
У ст. 57-1 Закону «Про судоустрій та статус суддів» пропонується запровадити моніторинг способу життя судді. Слід нагадати, що така норма є в Законі «Про запобігання корупції». Пропонується два види додаткового декларування: декларація родинних зв’язків (ст. 57-3) і декларація доброчесності (ст. 57-4). Ці види декларування запроваджуються спеціально для суддів. Для інших державних службовців такого не передбачено.
Спеціальне регулювання для суддів не має під собою достатніх підстав. До того ж, з точки зору юридичної техніки доцільно це робити в загальному законі «Про запобігання корупції».
- Щодо обмеження підстав оскарження рішень ВККС і ВРЮ
Проектом істотно звужуються підстави для судового оскаржень рішень ВККС і ВРЮ.
У ч. 8 ст. 73 пропонується обмежити підстави оскарження рішення ВРЮ про відмову у внесенні Президентові України подання про призначення кандидата суддею виключно порушенням визначеного законом порядку призначення на посаду судді
У ч. 2 ст. 86 передбачено, що суддя (кандидат на посаду судді), не згодний із рішенням ВККС України щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України. Рішення ВККС України, прийняте за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, може бути оскаржене виключно з таких підстав:
- склад членів ВККС України, який провів кваліфікаційне оцінювання, не мав повноважень його проводити;
- рішення не підписано будь-ким із складу членів ВККС України, який провів кваліфікаційне оцінювання;
- суддя (кандидат на посаду судді) не був належним чином повідомлений про проведення кваліфікаційного оцінювання – якщо було прийнято рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді або про відмову в наданні рекомендації для обрання на посаду судді безстроково з підстав неявки для проходження кваліфікаційного оцінювання.
Згідно ч. 4 ст. 108 рішення ВККС України може бути оскаржено до суду з підстав, встановлених цим Законом, та в порядку, передбаченому процесуальним законом. У випадках, передбачених цим Законом, рішення ВККС України може бути оскаржено до Вищої ради юстиції. Рішення ВККС України щодо надання рекомендацій оскарженню не підлягають.
Обмеження підстав оскарження рішень, дій або бездіяльності суб’єктів владних повноважень, якими є ВККС і ВРЮ, порушує конституційне право на звернення до суду, передбачене ст. 55 Конституції України. Там зазначено: кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Конституція не допускає визначення спеціальних підстав оскарження рішень окремих органів. Отже будь-які акти і з будь-яких підстав можуть оскаржуватися до суду.
До того ж, у випадку оскарження рішення ВККС України за результатами проведення первинного кваліфікаційного оцінювання, а також прийнятих на його підставі рішень ВРЮ, Президента України або Верховної Ради України проектом пропонується, щоб такі справи розглядалися судом у складі суддів, які пройшли процедуру первинного кваліфікаційного оцінювання та підтвердили здатність здійснювати правосуддя у відповідному суді.
Існує ризик унеможливлення оскарження шляхом відкладення кваліфікаційного оцінювання суддів ВАС України на певний строк.
Враховуючи те, що рішення ВККС і ВРЮ останнім часом часто скасовуються Вищим адміністративним судом України, запропонований Проектом шлях уникнути судового контролю видається сумнівним і викликає занепокоєння.
- Щодо запровадження інквізиційного дисциплінарного процесу
У ч. 4 ст. 84 Проекту пропонується: У разі виявлення під час проведення кваліфікаційного оцінювання фактів, що можуть тягнути дисциплінарну відповідальність судді, ВККС України може звернутися до органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо судді, для вирішення питання про відкриття дисциплінарної справи чи відмову в її відкритті. У разі звернення до органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо судді, … ВККС України має право зупинити проведення кваліфікаційного оцінювання цього судді.
Оскільки ВККС є органом, який розглядає скарги щодо дисциплінарної відповідальності суддів, проект закладає ситуацію коли ВККС буде скаржитись на суддю сама до себе.
У ч. 2 ст. 93 Проекту ВККС України надається право на відкриття дисциплінарного провадження за власною ініціативою, якщо їй стали відомі обставини, що можуть бути підставою дисциплінарної відповідальності судді.
Такий підхід свідчить про відмову від змагального процесу у дисциплінарному провадженні. Очевидно, що ВККС не може залишитися неупередженою, якщо сама ініціює дисциплінарне переслідування судді. Це ламає існуючу систему і в перспективі може перетворити ВККС в репресивний механізм, який буде мати важіль тиску на будь-якого суддю. В свою чергу це істотно загрожує гарантіям незалежності судді.
Натомість у п 17 «Основних принципів щодо незалежності правосуддя», схвалених Генеральною Асамблею ООН, визначено, що звинувачення або скарга, що надійшли на суддю в ході виконання ним своїх судових і професійних обов’язків, повинні бути невідкладно і безсторонньо розглянуті згідно з відповідною процедурою. Суддя має право на відповідь і справедливий розгляд.
Рішення про дисциплінарне покарання, усунення від посади чи звільнення повинні бути предметом незалежної перевірки. При цьому, дисциплінарне провадження повинен проводити незалежний орган влади або суд із наданням гарантій справедливого судового розгляду і права на оскарження рішення та покарання (п. 69 Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №12 та п. 6 Великої хартії суддів (основоположні принципи) КРЕС)
У п. 26 Київських рекомендацій ОБСЕ щодо незалежності судової системи (Київ, 2010) вказано, що органи, які розглядають справи про притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, не можуть ініціювати такі справи або мати серед своїх членів осіб, які можуть їх ініціювати.
Таким чином, надання ВККС права ініціювати відкриття дисциплінарного провадження щодо судді з власної ініціативи суперечить міжнародним стандартам у галузі судочинства.
- Щодо тестування суддів
У ч. 3 ст. 85 Проекту передбачено: Для цілей формування суддівського досьє (досьє кандидата на посаду судді) ВККС України може прийняти рішення про проведення інших тестувань з метою перевірки особистих морально-психологічних якостей, загальних здібностей, а також про застосування інших засобів встановлення відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям кваліфікаційного оцінювання.
Ця норма надає ВККС по суті безмежне право на встановлення способів добору кандидатів. Це дисонує з ч. 2 ст. 19 Конституції, бо спосіб реалізації повноважень державного органу (ВККС) повинен встановлюватися виключно законом.
До того ж, питання статусу судді визначаються виключно законом (п. 14 ст. 92 Конституції України). Статус – це сукупність прав та обов’язків судді, в т.ч. і пов’язані із суддівським досьє. Тому надання ВККС права на встановлення способів (процедур) для дослідів над суддями не відповідає Конституції.
- Щодо громадської ради доброчесності
Проект пропонує доповнити закон ст. 85-2, якою увести інститут громадської ради доброчесності. Громадська рада доброчесності:
а) збирає, перевіряє та аналізує інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді);
б) надає ВККС України інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді);
в) за наявності відповідних підстав, надає ВККС України висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, який додається до досьє кандидата на посаду судді або до суддівського досьє;
г) делегує уповноваженого представника для участі у засіданні ВККС України щодо кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді);
ґ) має право створити інформаційний портал для збору інформації щодо професійної етики та доброчесності суддів, кандидатів на посаду судді.
Де-факто, ГРД отримує повноваження, які мають істотний вплив на кар’єру судді, а отже є інструментом впливу (тиску) на його незалежність. Зокрема, повноваження щодо інформаційного порталу та надання висновку щодо етичності та доброчесності можуть бути використані на шкоду судовій владі, бо лише від ГРД залежить чи оприлюднювати інформацію про суддю і яку саме, подавати висновок чи ні.
Наділяючи ГРД правом надавати висновки про невідповідність судді, закон не покладає на неї жодної відповідальності за надання неправдивих висновків, що може бути підставою для зловживання цим правом. Також не передбачено жодної відповідальності за порушення прав судді при здійсненні Радою інших її повноважень. Крім цього, закон не визначає правового статусу ні Громадської ради, ні її висновків. Вказане позбавляє судді можливості оскаржувати цей висновок чи в інший спосіб захищати порушене право.
Натомість у п. п. 38, 37 Висновку № 17 (2014) Консультативної ради європейських суддів визначено, що суддя, якого оцінюють, має бути поінформований, хто проводить оцінювання, суддя повинен мати можливість заявити про відвід будь-кого з оцінювачів, який може виявитись упередженим.
З метою захисту незалежності судочинства оцінювання має проводитись лише суддями. Ради судової влади можуть відігравати роль в цьому процесі. Можуть застосовуватись інші засоби оцінювання, однак необхідно уникнути проведення оцінювання … іншими сторонніми органами, також … інші органи не можуть мати можливості впливати на процес оцінювання.
При цьому, враховуючи порядок вибору членів ГРД, слід врахувати і п. 6 Висновку Венеціанської комісії №26 (2010), де зазначено, що подання діяльності кандидата у судді на огляд громадськості створює загрозу незалежності кандидата.
Таким чином, створення Громадської ради доброчесності з наданням їй повноважень, передбачених у Проекті, не узгоджується з міжнародними стандартами у галузі правосуддя.
Участь громадськості в кваліфікаційних процедурах повинна обмежуватися правом представників громадських організацій спостерігати за кваліфікаційним оцінюванням, надавати до ВККС відому їм інформацію щодо судді чи кандидата на посаду судді, вносити пропозиції.
ВИСНОВОК:
Проект Закону про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення окремих положень законодавства з питань судоустрою і статусу суддів № 4180 від 04.03.2016 р. не узгоджується з міжнародними стандартами у галузі судочинства та Конституцією України, містить ризики, що створюють загрози незалежності суду.
