Роль адміністративно-процедурного законодавства для належної реалізації та захисту прав громадян
Школик А.М.
доцент кафедри адміністративного права та фінансового права
Львівського національного університету імені Івана Франка
Захист прав людини і громадянина у відносинах з публічною владою в Україні відбувається переважно за допомогою адміністративного судочинства, яке функціонує в нашій країні уже більше десяти років. Однак звернення приватних осіб до адміністративного суду відбувається лише у випадках, коли відповідна особа вважає, що органи публічної влади порушили її право, неправомірно поклали певні обов’язки або ж не дотримались встановленого нормативно-правовими актами порядку реалізації прав та свобод.
Інакше кажучи, первинно суб’єкти владних повноважень, до яких належать переважно суб’єкти публічного адміністрування, – не забезпечили належної реалізації прав, свобод та законних інтересів приватних осіб. Порядок такої реалізації регулюється нормами адміністративно-процедурного законодавства. При тому визначальні норми такого законодавства у більшості держав Європейського Союзу, а зараз і колишнього Радянського Союзу, містяться у загальних законах (кодексах) про адміністративну процедуру.
В Україні подібний законопроект під назвою Адміністративно-процедурного кодексу було розроблено понад п’ятнадцять років тому. На даному етапі він називається проектом закону «Про адміністративну процедуру» і знаходиться на розгляді Верховної Ради України [1]. Законопроектом чималою мірою заповнюються існуючі прогалини правового регулювання порядку реалізації прав, свобод та законних інтересів громадян і юридичних осіб у їх відносинах з суб’єктами публічного адміністрування.
Дещо узагальнюючи, законопроектом закріплюються єдині правові стандарти для усіх органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та інших уповноважених на виконання адміністративних функцій суб’єктів. Такі стандарти роблять більш зрозумілим порядок діяльності суб’єктів публічного адміністрування для приватних осіб та забезпечують ефективнішу реалізацію ними своїх прав, свобод та законних інтересів.
З іншого боку, загальний закон «Про адміністративну процедуру» в Україні, які і в інших державах буде ухвалюватись не на порожньому місці. Елементи правового регулювання адміністративної процедури містяться і сьогодні, в доволі численних чинних законодавчих та підзаконних нормативно-правових актах. У цьому контексті варто згадати, наприклад, ряд норм Законів України «Про звернення громадян», «Про адміністративні послуги», «Про основи державного контролю (нагляду) у сфері господарської діяльності», які тою чи іншою мірою регламентують адміністративну процедуру і зараз.
Тому спробуємо виділити основні новації майбутнього Закону України «Про адміністративну процедуру», тобто юридичні норми, що є або повністю новими для вітчизняної правової системи або такі, що істотно удосконалюють існуючі правові приписи.
Передусім згадаємо закріплення в законопроекті загальних принципів адміністративної процедури. Тут варто пригадати, що частина цих принципів фактично передбачена в українському законодавстві, хоч і непрямим чином, у вигляді критеріїв, які перевіряються адміністративними судами при оскарженні рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень (пункт 2 статті 2 чинної редакції Кодексу адміністративного судочинства). Однак в аналізованому законопроекті зроблено спробу визначення змісту всіх принципів в окремих статтях. Крім того звернемо увагу на «нові», принаймні для українського законодавства принципи ефективності та офіційності.
По-друге, справді новим для українського адміністративного законодавства є положення про відвід та самовідвід посадової особи адміністративного органу, а також регулювання порядку здійснення такого відводу. Подібні норми існують в судовому процесі уже протягом тривалого часу, однак щодо суб’єктів адміністративної процедури правове забезпечення відводу в Україні не існувало. Такі норми логічно доповнюють положення службового та антикорупційного законодавства, яке передбачає врегулювання конфлікту інтересів на публічній службі.
По-третє, істотною новацією проекту закону «Про адміністративну процедуру» є виділення серед учасників адміністративного провадження заінтересованих осіб, тобто, фізичних чи юридичних осіб, законних інтересів яких може зачепити адміністративний акт. Відповідно до статті 57 законопроекту уповноважений адміністративний орган зобов’язаний повідомити про початок адміністративного провадження не лише адресата (особи, питання про права та виконання обов’язків якої вирішується), але й заінтересованих осіб. При тому якщо адресат чи заінтересована особа невідомі, адміністративний орган повинен розмістити відповідне повідомлення на своєму офіційному веб-сайті або оприлюднити в інший спосіб.
Висвітлені та пов’язані з ними адміністративно-процедурні норми є надзвичайно важливими для реалізації усіма потенційними учасниками адміністративного провадження права на участь в адміністративній справі. Адже в сучасній практиці не рідко трапляються ситуації, коли заінтересовані особи дізнаються про прийнятий адміністративний акт уже post factum, а тому змушені звертатись до адміністративного суду для захисту свого права. Пропоновані ж адміністративно-процедурні норми мають на меті максимальне врахування позицій заінтересованих осіб до прийняття адміністративного акта і таким чином зменшення ймовірності виникнення правового спору.
По-четверте, з огляду на доцільність спрощеного, зрозумілого для громадян та достатньо оперативного розгляду та прийняття рішень адміністративними органами, особливої ваги набувають процедурні норми, які розмежовують спрощене письмове провадження на базі поданих матеріалів та повне провадження із проведенням слухання судового типу. У цьому контексті законопроектом зроблено спробу визначити випадки, коли адміністративний орган зобов’язаний провести слухання, а також регламентується загальний порядок його проведення та документування.
По-п’яте, окрему главу в проекті закону «Про адміністративну процедуру» присвячено ключовому інституту адміністративної процедури – адміністративному акту. Останній термін не є новим для адміністративно-правової доктрини, але новим для українського законодавства. З огляду на обмеженість цієї публікації лише звернемо увагу на контроверсійність впровадження в українське законодавство терміна «адміністративний акт», що є предметом окремої дискусії [2, с. 129-132]. В кожному випадку, до основних новацій відповідної глави законопроекту варто віднести положення щодо:
– мотивування адміністративного акта;
– набрання чинності адміністративним актом з моменту доведення його до відома приватної особи (осіб);
– нікчемність адміністративного акта;
– відкликання правомірного адміністративного акта;
– визнання протиправного адміністративного акта недійсним та ін.
Більшість із зазначених та питань до цього часу висвітлювались в наукових публікаціях та українських підручниках з адміністративного права, однак не регулювались в законодавчих та підзаконних нормативно-правових актах. В результаті такі прогалини законодавчого регулювання призводили до знову ж таки переходу правовідносин у правові спори і залучення судової влади до їх вирішення.
По-шосте, проектом закону «Про адміністративну процедуру» регламентується в окремому розділі загальне регулювання адміністративного оскарження, яке з різних причин, включаючи недосконалість правового забезпечення не надто застосовується у нашій державі. Позитивом тут є детальніше у порівнянні з чинним правове регулювання оскарження в адміністративному порядку рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень. Поряд з цим, законопроектом пропонується достатньо сумнівне регулювання суб’єктів розгляду із створенням комісій для розгляду скарг на громадських засадах, але знову ж таки, це є предметом окремої полеміки.
У названому контексті аналізований законопроект передбачає регулювання уже не лише реалізації прав, свобод та законних інтересів приватних осіб, але й їх захисту в адміністративному порядку.
По-сьоме, останнім розділом законопроекту частково заповнюється існуюча прогалина національного законодавства щодо примусового виконання рішень суб’єктів публічного адміністрування. При тому нагадаємо, що оновлене в 2016 році законодавство України в сфері виконавчого провадження орієнтоване переважно на регулювання виконання судових рішень і лише деяких адміністративних актів. Хоч і достатньо базово, але аналізований законопроект передбачає порядок примусового виконання рішень суб’єктів публічного адміністрування та заходи примусу, що можуть бути застосовані при цьому: виконання дій за рахунок зобов’язаної особи, грошове стягнення та безпосередній примус.
Перераховані вище положення проекту закону «Про адміністративну процедуру» не вичерпують усіх його новацій. Однак навіть у висвітленому обсязі ці положення засвідчують, що чи не вперше діяльність суб’єктів публічного адміністрування буде піддано системному правовому впливу, а порядок реалізації та захисту прав, свобод та законних інтересів приватних осіб стане значно якісніше регламентованим.
Література:
- Проект Закону України № 9456 від 28 грудня 2018 року «Про адміністративну процедуру»
http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=65307
- Школик А.М. Концепція загального закону (кодексу) про адміністративну процедуру. Право України. 2018. № 11. С. 119-137.
